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深度解读《征管改革意见》| “以票管税”向“以数治税”转变

3月24日,中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》,高灯云媒介宣导部第一时间采访了原中国税务学会学委会副秘书长,现中国税务学会理事焦瑞进先生,对《征管改革意见》作出专业解读。

作者|焦(jiao)瑞(rui)进:原中国税(shui)务学(xue)会(hui)学(xue)委会(hui)副秘书(shu)长,现中国税(shui)务学(xue)会(hui)理(li)事

3月24日(ri),中(zhong)共中(zhong)央办(ban)公(gong)厅(ting)、国务院办(ban)公(gong)厅(ting)“两办(ban)”联(lian)合(he)发(fa)文《关于进一步深化税收征管改革的意(yi)见》(以下简称《征管改革意(yi)见》),并发(fa)出通知,要(yao)求各地区、各部门结合(he)实际(ji)认真贯彻落实。

《征管(guan)改革意见(jian)》全文(wen)30条(tiao)内(nei)容(rong),其精神要义可以(yi)从(cong)指导(dao)思想中高(gao)度总结归(gui)纳(na)为 “一(yi)个(ge)中心、一(yi)个(ge)突破、一(yi)个(ge)驱动和四个(ge)体(ti)系建设”。

一个中心:是以服务纳税人缴费人为中心;

一个突破:是以发票电子化改革为突破口;

一个驱动:是以税收大数据为驱动力;

四个体系建设:是指执法体系、服务体系、监管体系和共治体系的建设。

其中的亮点,就是以发票电子化改革为突破口,其突破的方式就是“以数治税”,以税收大数据为驱动力。“以票管税”向“以数治税”转变,开启了智慧税务新征程。

一、发票的沿袭与变革

发(fa)票(piao),原本是企业发(fa)货(huo)票(piao)的(de)简(jian)称,其(qi)最初应用的(de)作用既是信用凭证(zheng)(zheng),同(tong)时也是企业内部记账(zhang)(zhang)凭证(zheng)(zheng)和(he)管(guan)理(li)凭证(zheng)(zheng)。早(zao)期发(fa)票(piao)的(de)形(xing)式是一票(piao)多联,应用在交易、记账(zhang)(zhang)、收发(fa)货(huo)和(he)运输仓储(chu)管(guan)理(li)的(de)各个环节。

在计划经济时代(dai),随着政(zheng)府监(jian)管(guan)的需要(yao)企业发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)就演变(bian)为财务专用(yong)(yong)发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao),强化成为政(zheng)府权威记账(zhang)凭证;进(jin)(jin)入商品经济时代(dai),国家开启(qi)“利(li)改税(shui)”改革,推(tui)进(jin)(jin)财、税(shui)、发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)分离,开辟了(le)“以(yi)票(piao)(piao)管(guan)税(shui)”的功能(neng),进(jin)(jin)而增值税(shui)专用(yong)(yong)发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)进(jin)(jin)一步强调以(yi)票(piao)(piao)管(guan)税(shui)的作用(yong)(yong)。随着社会发(fa)(fa)(fa)展进(jin)(jin)入大(da)数据(ju)时代(dai),对(dui)发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)管(guan)理(li)提出了(le)网络化、电(dian)子化要(yao)求,以(yi)降低征(zheng)纳成本,提升(sheng)管(guan)理(li)效(xiao)率。

总结发(fa)票(piao)(piao)(piao)变(bian)改历程的(de)(de)(de)利弊(bi),企业自制发(fa)票(piao)(piao)(piao)转变(bian)为税(shui)(shui)收专用(yong)发(fa)票(piao)(piao)(piao),发(fa)票(piao)(piao)(piao)原有的(de)(de)(de)市场信用(yong)本质消失(shi)了(le),伴随(sui)的(de)(de)(de)其他相关管理应用(yong)的(de)(de)(de)社(she)会价值(zhi)也(ye)随(sui)之(zhi)消失(shi)了(le),虽然(ran)增加了(le)发(fa)票(piao)(piao)(piao)政府管理的(de)(de)(de)权(quan)威性,但(dan)同时(shi)增加了(le)征纳成本。另一方面,由(you)于增值(zhi)税(shui)(shui)发(fa)票(piao)(piao)(piao)具有进(jin)项税(shui)(shui)额(e)抵扣和(he)进(jin)入(ru)成本费(fei)用(yong)的(de)(de)(de)“价值(zhi)”,方便了(le)以(yi)票(piao)(piao)(piao)偷税(shui)(shui)产业链的(de)(de)(de)滋生(sheng)和(he)漫延(yan)。但(dan)也(ye)不可否(fou)认,在未进(jin)入(ru)大(da)数据时(shi)代(dai)的(de)(de)(de)各个(ge)经济发(fa)展阶段,发(fa)票(piao)(piao)(piao)都(dou)曾以(yi)交易凭证和(he)管理凭证的(de)(de)(de)形式为维护市场秩序和(he)组织税(shui)(shui)收收入(ru)做出了(le)积极(ji)的(de)(de)(de)贡献(xian)。

二、发票的法理关系

以票偷税产业链的(de)(de)(de)滋生和(he)漫延,其缘由是(shi)基于发票法理关(guan)系的(de)(de)(de)不完善。以票管税是(shi)有法可依的(de)(de)(de),只是(shi)法理之间的(de)(de)(de)逻(luo)辑关(guan)系模(mo)糊不清,误导执法关(guan)系,造成了(le)以票偷税的(de)(de)(de)系列(lie)悲剧。

(一)税收实体法的法义

我国的(de)企业所(suo)得(de)税(shui)(shui)法,增值税(shui)(shui)和消费税(shui)(shui)条例,对税(shui)(shui)收(shou)(shou)义务(wu)的(de)认定(ding)都是(shi)从涉税(shui)(shui)要素(su)角(jiao)度定(ding)义产(chan)生(sheng)的(de)。即(ji)从事生(sheng)产(chan)、流通和服务(wu)取(qu)得(de)收(shou)(shou)入、形成所(suo)得(de)即(ji)负有相关(guan)纳(na)税(shui)(shui)义务(wu),纳(na)税(shui)(shui)人(ren)(ren)就是(shi)从事生(sheng)产(chan)经营(ying)活动的(de)商家。条法中并未规定(ding)纳(na)税(shui)(shui)人(ren)(ren)必(bi)须具备“有无发(fa)票”这(zhei)一条件(jian),也(ye)就是(shi)说不论商家有没有发(fa)票,从事生(sheng)产(chan)经营(ying)取(qu)得(de)收(shou)(shou)入和所(suo)得(de)都要履行纳(na)税(shui)(shui)义务(wu)。

法义要(yao)点:要(yao)素(su)具(ju)备即产生纳税义务。

(二)税收程序法的法义

《中华人(ren)民共和国税(shui)收征(zheng)收管(guan)(guan)(guan)理(li)法》规定,税(shui)务机关(guan)是发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)(piao)(piao)的(de)主管(guan)(guan)(guan)机关(guan),负责发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)(piao)(piao)印制(zhi)、领购(gou)、开具、取(qu)得(de)、保管(guan)(guan)(guan)、缴(jiao)销的(de)管(guan)(guan)(guan)理(li)和监督。单位(wei)(wei)或个人(ren)在购(gou)销商品、提供或者接(jie)受(shou)经营服(fu)(fu)务以及从(cong)事(shi)其(qi)他(ta)经营活(huo)(huo)动(dong)中,应当按照规定开具、使用、取(qu)得(de)发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)(piao)(piao)。发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)(piao)(piao)的(de)管(guan)(guan)(guan)理(li)办(ban)法由国务院(yuan)规定。《中华人(ren)民共和国发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)(piao)(piao)管(guan)(guan)(guan)理(li)办(ban)法》规定,销售商品、提供服(fu)(fu)务以及从(cong)事(shi)其(qi)他(ta)经营活(huo)(huo)动(dong)的(de)单位(wei)(wei)和个人(ren),对(dui)外发(fa)(fa)(fa)生(sheng)经营业(ye)务收取(qu)款(kuan)(kuan)(kuan)项,收款(kuan)(kuan)(kuan)方(fang)应当向付款(kuan)(kuan)(kuan)方(fang)开具发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)(piao)(piao);所有(you)单位(wei)(wei)和从(cong)事(shi)生(sheng)产(chan)、经营活(huo)(huo)动(dong)的(de)个人(ren)在购(gou)买商品、接(jie)受(shou)服(fu)(fu)务以及从(cong)事(shi)其(qi)他(ta)经营活(huo)(huo)动(dong)支付款(kuan)(kuan)(kuan)项,应当向收款(kuan)(kuan)(kuan)方(fang)取(qu)得(de)发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)(piao)(piao);不(bu)符合规定的(de)发(fa)(fa)(fa)票(piao)(piao)(piao)(piao),不(bu)得(de)作为财务报(bao)销凭证。

法义要点:合(he)规发票“应当(dang)”、可以作(zuo)为记账凭证并据此处(chu)理涉(she)税(shui)业务。

(三)法理逻辑关系歧义

实(shi)(shi)体法是(shi)具备要素的(de)行为(wei)发生(sheng)即(ji)产生(sheng)纳税义务(wu),程序法增加了附加条件(jian)是(shi)合规发票“应当(dang)(dang)”、可以作为(wei)记(ji)账凭(ping)证并据此(ci)处理涉税业(ye)务(wu)。两者在(zai)(zai)法义上的(de)分立,使税收义务(wu)的(de)产生(sheng)在(zai)(zai)理论(lun)上“应当(dang)(dang)”有票,在(zai)(zai)实(shi)(shi)践中却因(yin)客(ke)观原因(yin)存在(zai)(zai)大量的(de)无票、无账、无税或用票骗税的(de)现(xian)象。由此(ci),引发一系列“法”与“理”衔接配套(tao)问题的(de)思(si)考(kao)。

(四)法理关系模糊不利于优化营商环境

实体法(fa)描述义(yi)务(wu)人是要素具备、行为发(fa)(fa)生的商(shang)家,为什么一(yi)(yi)经(jing)程序(xu)法(fa)发(fa)(fa)票管(guan)理办法(fa)的搅和,义(yi)务(wu)人就(jiu)转(zhuan)嫁给(ji)下一(yi)(yi)环节并最终消费(fei)者负担(dan)?义(yi)务(wu)转(zhuan)嫁影(ying)响发(fa)(fa)票不正(zheng)常需(xu)求关(guan)系(xi)。生产流通环节抢票抵扣(kou),最终消费(fei)环节拒票逃税。税收(shou)执(zhi)法(fa)独立于一(yi)(yi)般(ban)司法(fa),在经(jing)济(ji)纠纷中,判定交易与(yu)收(shou)支事实客观存(cun)在与(yu)否的司法(fa)凭(ping)证有(you)很多种,认(ren)定的关(guan)键原则是证明(ming)事实的存(cun)在。但税收(shou)执(zhi)法(fa)只认(ren)发(fa)(fa)票管(guan)理办法(fa),没有(you)发(fa)(fa)票的成本费(fei)用支出(chu)不允(yun)许扣(kou)除。一(yi)(yi)般(ban)司法(fa)可以(yi)认(ren)定的相关(guan)凭(ping)证税收(shou)执(zhi)法(fa)不认(ren),法(fa)理上难以(yi)让纳税人接受。

发票(piao)在(zai)收入(ru)(ru)和扣(kou)除中(zhong)实行(xing)双重(zhong)标(biao)准,对查账(zhang)征收的纳税(shui)人,没有合规发票(piao)的支出不得在(zai)成本(ben)费用中(zhong)扣(kou)除,但未开(kai)票(piao)的收入(ru)(ru)必须入(ru)(ru)账(zhang)缴税(shui),明显与(yu)实体(ti)法(fa)以(yi)事实为依据相背离。其结果,商(shang)家会大(da)量(liang)的从防伪系统找所谓(wei)有“正(zheng)规”发票(piao)进行(xing)虚抵(di)(di),成为偷逃(tao)税(shui)作案的主(zhu)要手法(fa)。理(li)不顺的法(fa),执行(xing)中(zhong)产生的结果,就引发一系列的以(yi)票(piao)骗抵(di)(di)、骗退等(deng)偷逃(tao)税(shui)行(xing)为,扰乱(luan)公(gong)平市场秩序,破坏了营商(shang)环(huan)境!

三、发票电子化是深化改革的突破口

《征(zheng)管改革意见》指导思想(xiang)提出“以发(fa)票电子化为突破口(kou)”,主要基于(yu)以下四方面的(de)要点(dian):

  • 一是以票管税仍是当前税收征管的主要手段和方式;
  • 二是以票管税问题成堆,每年发票涉税案件层出不穷,违法数额越来越大,地域之广、案件之多防不胜防;
  • 三是税务发票涉及到每一户纳税人,征纳双方成本管理巨大,并形成发票管理利益链,改革牵一发而动全身,既触动既定的利益关系,又影响当前的税收征收管理;
  • 四是以票管税已形成制约税收征管现代化改革的主要瓶颈,必须以此为突破口方能推进数字治税的转型。

“以发票电子化为突破口”,何以突破,《征管改革意见》也指明了突破方式,即“以票管税”转向“以数治税”转变,只有创新大数据治税方略,建立起以数治税的技术路线,保证国家税收基本职能安全实现,才可能使“以票管税”的利益链自行破解,才可能摒弃“以票管税”的传统方式,才可能跟上时代的步伐以大数据为驱动力推进数字中国的建设。

以票管税,作为当前税收征管的主要手段措施,进入大数据时代推进发票电子化是大势所趋。但发票的电子化不能做无用功,更不能成为骗税的得力工具和手段。早期纸制发票,买卖假发票也就在车站等公共场所一张、两张地交易,涉案金额也不会太大。怎么随着“营改增”后增值税发票管理系统升级全国联网,就促成了涉税发票作案跨几十个省、几十万户企业、上百万份发票、上千亿的金额呢?如果税收征管跳不出“以票管税”这一传统模式束缚,税收征管现代化改革进程路漫漫其修远兮。

四、“以数治税”开启智慧治税之路

以(yi)(yi)发(fa)票(piao)电(dian)子(zi)化为突破口,意义耐人寻(xun)味,其(qi)意义不在于(yu)强调发(fa)票(piao)的(de)(de)重要性(xing),而(er)在于(yu)表达发(fa)票(piao)的(de)(de)存在形(xing)式已经(jing)没有意义了,而(er)是应彻底废除发(fa)票(piao)以(yi)(yi)摆脱以(yi)(yi)票(piao)管税的(de)(de)困境。

发(fa)票(piao),外在表(biao)现是一(yi)种标准(zhun)格式(shi)化的(de)凭证,但其本质就是交易支付(fu)(fu)信(xin)(xin)(xin)息。在大(da)数据时代,交易信(xin)(xin)(xin)息随着支付(fu)(fu)、交货的(de)完成(cheng)自动生成(cheng)数字信(xin)(xin)(xin)息,其信(xin)(xin)(xin)息包含买卖及其收(shou)付(fu)(fu)款金融(rong)机(ji)构和(he)货物(wu)劳务具体品(pin)目信(xin)(xin)(xin)息,根据实(shi)体法要义这种完整的(de)数字信(xin)(xin)(xin)息完全可(ke)以据此征税,为(wei)什么(me)还要多此一(yi)举(ju)要发(fa)票(piao)呢?

所以“以票管税”向“以数(shu)治税”转变(bian),已经不是智能技术(shu)手段(duan)的简单(dan)应用(yong),而(er)是管理思想的创新(xin)和(he)征管方式(shi)的变(bian)革,由此将(jiang)开启了智慧税务之路。

税收治(zhi)理(li),是智能(neng)治(zhi)理(li)还是智慧治(zhi)理(li),一字之差(cha),千差(cha)万别。

智能治理,仍停留在大数据技术的应用层面,应用数据分析,捕捉涉税风险,并应用智能手段高效便捷完成涉税事项的处理。

智慧治理,则体现在思想创新和管理方式的变革。例如,分布式算法的创新和云计算的产生,彻底改变了计算机网络服务器布局,改变了网络之间的共享互融关系,大大减少了社会网络运营的成本,级数拓展了大数据的共享应用。

税收征管(guan)改(gai)革(ge)也面临着走智能治(zhi)理(li)还是智慧治(zhi)理(li)的选择,以发票电子化为突破口,“以票管(guan)税”向(xiang)“以数治(zhi)税”转(zhuan)变,就是管(guan)理(li)思想和管(guan)理(li)方(fang)式的变革(ge),就是大智慧的体现。

五、智慧税务前景灿烂

目前(qian),税(shui)(shui)收(shou)征管虽然开启(qi)了大数据应用(yong)分析防(fang)(fang)范税(shui)(shui)收(shou)风险(xian)的(de)新征程,但(dan)依然沿用(yong)的(de)是风险(xian)防(fang)(fang)范的(de)策(ce)略,殊不(bu)(bu)知,税(shui)(shui)收(shou)风险(xian)防(fang)(fang)不(bu)(bu)胜防(fang)(fang)范。我(wo)们(men)不(bu)(bu)禁要问,为何防(fang)(fang)不(bu)(bu)胜防(fang)(fang),其问题(ti)根源其实不(bu)(bu)在征管手段,而是税(shui)(shui)收(shou)制(zhi)度设计的(de)本身缺陷造(zao)成的(de)。

因此,围(wei)绕(rao)税(shui)收风险防(fang)不(bu)(bu)胜防(fang)的(de)(de)问题,改革的(de)(de)策略不(bu)(bu)可能以(yi)防(fang)范风险解决(jue)问题,而(er)必须以(yi)大(da)智慧思考为什么不(bu)(bu)在税(shui)制设计(ji)上(shang)化解、消(xiao)除(chu)风险。大(da)数(shu)据(ju)治税(shui),不(bu)(bu)是(shi)简单的(de)(de)通过大(da)数(shu)据(ju)应用(yong)防(fang)范风险,而(er)有(you)要应用(yong)大(da)数(shu)据(ju)思维建立先(xian)进(jin)的(de)(de)、符合数(shu)字经济时代特征的(de)(de)税(shui)制消(xiao)除(chu)风险、便于大(da)数(shu)据(ju)控(kong)管,以(yi)保(bao)证国(guo)家(jia)税(shui)收不(bu)(bu)再流失,以(yi)大(da)数(shu)据(ju)思维增进(jin)纳税(shui)遵从。

在(zai)法人(ren)和(he)自(zi)(zi)然人(ren)两大(da)领域(yu)纳税(shui)人(ren)分(fen)类中,过去由于征管手段落后,通常遵循“跑了(le)和(he)尚跑不了(le)庙”的传统认识,征管模(mo)式偏重(zhong)对(dui)法人(ren)也即(ji)(ji)企(qi)业的管理(li)(li),“以票管税(shui)”即(ji)(ji)典型的针(zhen)对(dui)企(qi)业管理(li)(li)的手段措施。但随着(zhe)社(she)会经济的发(fa)展,强化(hua)认识税(shui)负终将转嫁由自(zi)(zi)然人(ren)承(cheng)担,国际税(shui)制改革的大(da)趋(qu)势是减轻企(qi)业税(shui)负,强化(hua)对(dui)自(zi)(zi)然人(ren)直接税(shui)的税(shui)收(shou)管理(li)(li),以此(ci)简(jian)化(hua)税(shui)制、简(jian)化(hua)征管,改善营商环境,解(jie)放生(sheng)产力(li),激活市场(chang)主体(ti)活力(li),促进企(qi)业的生(sheng)产和(he)发(fa)展。

如果不能破除“以(yi)票管税”这种传统做法(fa),我国(guo)税收征管改革就很难实现这种国(guo)际(ji)税改趋势的转变。

对自然人征(zheng)(zheng)税(shui),源于两个方面:一是消(xiao)(xiao)费(fei)(fei)(fei),征(zheng)(zheng)消(xiao)(xiao)费(fei)(fei)(fei)税(shui);二是消(xiao)(xiao)费(fei)(fei)(fei)必(bi)须(xu)伴随一定的收入,对此征(zheng)(zheng)收入所(suo)得税(shui)。以票(piao)(piao)管(guan)税(shui),消(xiao)(xiao)费(fei)(fei)(fei)者不要票(piao)(piao),发票(piao)(piao)管(guan)理形同虚设,怎么征(zheng)(zheng)?

对自(zi)然人收入征税,收入五(wu)花八门,基于现有的(de)(de)金融信(xin)(xin)用(yong)管(guan)理体制不(bu)配套,信(xin)(xin)息(xi)不(bu)共(gong)享(xiang),难以(yi)掌握自(zi)然人全(quan)部收入,怎(zen)么(me)征?随着大数据时代到来(lai),信(xin)(xin)息(xi)化(hua)(hua)手段(duan)看似更(geng)强更(geng)方便了,但经济业(ye)态共(gong)享(xiang)模式更(geng)复(fu)杂了,结合(he)这两个方面的(de)(de)变化(hua)(hua)如何优化(hua)(hua)税制、简化(hua)(hua)征管(guan)就成为新时代解决上层建筑与经济基础发展不(bu)平衡矛盾的(de)(de)重大前沿(yan)课(ke)题。

税收治理现代化,标志性的内涵就是进入数字经济时代是否建立起符合数字经济时代特征的全新税制。为此,必须深刻地了解和认识资金信息流才是数字经济时代的基础税源,必须以社会协同治理和大数据思维牢牢地管控住资金信息流,遵循宽税基、低税率、简税制的现代税制原则建立新经济税制,方能化解现行税制的种种风险,才能深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治,大幅提高税法遵从度和社会满意度,明显降低征纳成本,充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用,为推动高质量发展提供有力支撑。

税收征管现代化改革,路漫漫其修远兮。以大数据思维化解当前征纳信息不对称之根本矛盾,建立适合数字经济时代特征的全新税制,将是税收征管现代化改革航程通往阳光彼岸的指路明灯!